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回归初心: 从成都六厂B厂与澳门自来水项目看中国水业改革
作者: 管理员   发布时间: 2018-03-06 11:06:00   点击率: 1726次

    2018年,是中国改革开放四十周年。四十年来,我国社会经济快速发展、城镇化水平不断提升,市政基础设施和公共服务市场化改革稳步推进,大环境下,水业市场也迸发出了蓬勃生机。
    1998年,我国第一个水业领域BOT项目获批、《城市供
水价格管理办法》印发,标志着我国水业市场化改革拉开大幕,以此为节点,今年,也可称之为水业改革的二十周年。水业改革打破了原来的利益格局,才有了行业的长足发展,因此,新时代来临之际,回顾发展历程对未来的稳健前行至关重要。在这个标志性的时间节点上,作为我国水业市场改革较早的观察者和记录者、水业市场化改革的“鼓手”,中国水网特别策划以“中国水业改革二十年”为主题的系列选题,和水业同仁一起回顾这二十年来的风云故事、寻踪改革初心,携手走向更好未来。
    去年8月,起于1997年的成都自来水六厂B厂BOT项目合作期满,正式移交成都市兴蓉集团,标志着我国第一个城市供水BOT试点项目成功完成了它的历史使命。本文将以这一项目和另一个同样在我国水业市场化改革进程中颇具代表性的澳门自来水专营项目为首个“特写”镜头,切入我国水业改革的时间长河。接下来,中国水网将陆续发布该主题系列文章,欢迎关注。
    在中国改革开放四十周年的今天,回顾发展历程对未来继续前行至关重要。改革开放的四十年,是我国社会经济快速发展、城镇化水平不断提升的时期,也是市政基础设施和公共服务市场化逐步提高的时期。
    2018年也是水业改革的二十周年(以1998年国内批准第一个水业领域BOT项目以及印发《城市供水价格管理办法》为标志)。水业改革打破了原来的利益格局,才有了行业的长足发展。在新的发展时点上,回归改革的初心是为未来更好地出发。
    始于1985年的澳门自来水专营项目,起于1997年的成都第六水厂B厂BOT项目很有代表性。尤其是随着《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)等系列政策文件出台,我国PPP进入规范发展的新时期。不少
PPP项目陆续进入执行阶段,各种问题也逐渐暴露,亟待从典型项目,特别是已完整走过合作期的项目中借鉴经验、吸取教训。往大了说,是更加坚定地回归“为人民谋福利,为中华民族谋复兴”的初心。
    为此,我们将已合作期满的成都自来水六厂B厂和澳门自来水专营项目进行对比分析,以供各方参考。
    2017年8月,我国第一个城市供水BOT试点项目——成都自来水六厂B厂BOT项目合作期满,项目公司成都通用-丸红供水公司将该项目正式移交给成都市兴蓉集团。成都市政府1997年推出成都第六水厂B厂项目,一则引入资金,解决基建的资金短缺问题,二则借此引入国际技术和管理,提高供水效率和质量。但主要原因在于前期国内银行贷款及日元贷款融资失败,因此,成都市政府向国家提出申请并获得原国家计委审批予以推进。1998年7月,政府与中标的法国威立雅水务和丸红株式会社联合体草签项目特许经营协议和相关附件,特许期为特许经营协议正式生效日起18年,其中,建设期2.5年、运营期15.5年。
    而早在2009年,作为亚洲城市供水领域实施政府部门和私人部门伙伴关系(PPP)先驱、合作始于1985年的澳门自来水专营经营项目期满,项目公司成功获得澳门特别行政区政府批准的为期20年的《延长澳门特别行政区供水公共服务批给公证合同》,有效期至2030年7月。澳门政府于1985年对自来水公司进行改组,由法国苏伊士集团和香港新创建集团共同组成的中法投资控股(香港)增资成为该公司的大股东(占股85%),并对董事局进行了重组。澳门政府和新组建的自来水公司签署了为期25年的专营合约。起因是1985年以前,澳门自来水公司的经营及其提供的供水服务不尽如人意,政府决心改变、提升供水服务质量。
    两个项目均合作期满,前者移交给政府方、后者政企双方续约。在中国当前PPP规范发展时代,对比分析两个项目,对此轮PPP顺利推进具有重要的现实意义。
    一、坚持契约精神,成为行业示范
    对于成都第六水厂B厂和澳门自来水项目,整体而言,“做完就是一种成功”。两个项目中,政府和社会资本均做到了守信履约,且运营期绩效达标稳定,对国内BOT/PPP均有示范效应。
    (一)各方均履约合作至期满
    无论是上世纪80、90年代的特许经营和BOT,还是自2014年以来新一轮的政府和社会资本合作(PPP),契约精神的重要不言而喻。
    成都六厂B厂和澳门自来水两个项目中,政府和企业均重诺守约,保持持续合作至合作期满。两个项目各方在长期的合作中形成了清晰、稳定的契约关系,双方严格遵守并落实了协议约定内容,而契约精神正是PPP有效落地的关键。按照双方签署的合同/协议,完完整整履行至期满,这是两个项目首先值得肯定的一点。
    就成都六厂B厂而言,业界普遍认为,虽然项目存在水量需求预测过高、固定收益争议、没有完全体现风险共担和利益共享等问题,但应用发展的眼光来看待,政府坚持契约值得点赞,这是PPP项目伙伴关系的基石。
    (二)运营绩效达标稳定
    成都第六水厂B厂项目中,投运后设施每天保持满负荷甚至超负荷运转,净水基本质量检验合格率达100%、净水标准质量检验合格率超过99.9%,从未发生设备故障引起的供水中断,为当地企业和居民持续提供稳定高效的供水服务。在运营期到期时,该项目水厂设备设施处于良好状态,已移交的27km输水管线未出现任何质量问题。
    澳门自来水专营合约实施后,供水效率和供水质量成效显著,水质达到欧盟标准,水损率在2009年降到12.8%、且2014年更降至10%左右。且项目公司积极采用先进技术和管理手段,不断改善服务质量;政府和私营部门建立了良好的伙伴关系,政府和公众满意度高。
    (三)均具有影响广泛的示范性
    成都第六水厂B厂是国家首批市政公用事业BOT试点项目,使市政公用事业在市场化改革中迈出了重要一步,打破了水基础设施完全由政府运用财政资金直接投资建设的传统做法,可以说是我国水业改革的一个标志性项目;该项目率先学习国外经验、引入竞争机制,也开创了城市基础设施建设向外商直接投资开放并允许外商独资的先河。对于地方政府而言,BOT在当时是一种全新的融资方式。成都市政府为此专门成立负责机构,指派专人负责该项目的执行;同时聘请专业咨询公司和法律顾问,负责相关文件的制定及招标流程,严格按照国际惯例运作。这种严谨、专业和规范的操作对于今天PPP的行稳致远依然是值得学习的标杆。
    澳门自来水项目中,政企双方建立了良好的合作伙伴关系,这也是亚洲第一个把供水系统服务特许经营周期完整完成并成功续约的项目。该项目30多年的成功运营经验对于国内其他城市的水业市场化有很好的借鉴意义,对我国水业市场化改革、亚洲城市水业PPP发展乃至国际水业在亚洲的投资战略都有很深远的影响。
    二、项目初心注定结果,机制安排影响成败
    从项目本身的出发点而言,成都自来水六厂B厂主要是为了融资;澳门自来水项目则主要是为了改善自来水供应服务质量。因此,在一定程度上可以说,两者“初心”不同,注定其结果会有差异。
    (一)目的:成都项目强调融资,澳门项目关注服务
    成都第六水厂B厂项目中,项目公司成都通用水务-丸红供水有限公司负责B厂的投资、建设和运营,配套
管网含在投资额中(占总投资的60%),但主要出于投融资的考虑,而非是建设与运营。项目主要设施包括80万吨/日的取水工程和日产40万吨净水的水厂,以及连接水厂和成都市供水管网的27公里直径2.4米的钢制输水管道。本项目在厂网一体化的情形下投资规模较大,加上投资回收期/特许经营期(运营期15.5年)与固定资产的使用寿命不匹配,且未建立水价形成及调整机制,导致特许经营权结算水价偏高。
    而在澳门自来水项目中,供水资产包括管网均属公共部门所有,私营部门(项目公司)只有经营权,专注于运营,私人投资只用于项目运作及新投资。新投资包括更新和扩大水厂、更换主要管道、建设水库和后氯化处理站、更新和更换仪表等。且项目公司通过经营收益继续按照政府批准的计划进行投资。项目公司每五年向政府提交投资计划,获批后每年投资完成情况需向政府报告。在第一个专营合约期,实际投资额维持在每年4000-6000万澳门元;第二个专营合约期则要求每5年必须投资2.5亿澳门元。这部分投资主要用于更新改造、扩大供水能力;未纳入5年计划的项目(如新城区开发需要的新增投资等),由政府承担投资。新形成的资产在完成折旧后,在经营期满交回政府;未折旧完的资产,由政府在经营期满后按账面价值购回。本质上说,澳门自来水项目不是以盘活资产为目标,而是以提高服务和水质、满足发展需求为目标。因此,社会资本在资产投资方面的压力较小。
    (二)竞争性:成都项目招标选择,澳门项目过程竞争
    成都市政府对成都自来水第六水厂B厂项目正式公开进行国际性招标,33家国外公司或公司联合体参与竞标;最终确定法国威立雅水务和丸红株式会社组成的联合体为中标人。
    澳门自来水项目并非公开招标等竞争性方式,而是直接选择由法国苏伊士集团和香港新创建集团共同组成的中法投资控股(香港)增资控股。值得注意的是,澳门自来水项目实际上属于过程竞争,即在日常运营中政府及所委托的第三方机构对本项目运营服务质量进行定期评估,并与周边城市的水质、水价、成本等进行比对,激励私营部门不断提高管理效率和服务水准。可以看出,市政公用领域的市场化,除了PPP模式外,通过混合所有者改革的方式对政府或所属单位、平台公司持有的项目资产进行并购重组也是一种途径。
    (三)融资:成都项目利用国外资金,澳门项目少量融资
    成都六厂B厂项目总投资1.076亿美元。资本金比例为30%,约3200万美元,由项目公司的股东方直接投入,其中法国威立雅占60%,日本丸红占40%;其余70%来自亚洲开发银行和欧洲投资银行以及由里昂信贷银行牵头的5家商业银行的融资,所有融资由项目公司负责和优化。该项目中,项目公司可将其相关协议项下的权益、有形资产、无形资产和各项收益作为抵押担保。项目的主要收入保障机制是与成都市自来水总公司签订的“无论提货与否均须付款(take or pay)”购水协议,并由成都市政府为成都市自来水总公司提供担保。
    澳门自来水项目中,外来资本控股的合资企业只有1000万澳门元的注册资金,企业凭借良好的信誉和技术服务水平获得了包括管网和服务的特许经营权,而当时自来水总资产近4亿澳门元;政府公共部门仍长期持有水业资产,但资产使用权在企业,日常维护和新投资也在企业,有关融资责任在私营部门。
    (四)回报:成都项目固定收益,澳门项目以效定价
    成都六厂B厂项目中,按照协议要求,成都市人民政府指定成都市自来水总公司向成都通用水务-丸红水务有限公司支付水费。支付费用包括额定水量的水费和超额水量的水费。额定水量的水费计算包括固定价格部分和浮动部分,其中浮动价格部分是指在一定条件下,需随人民币与美元的汇率变化而进行调整,即汇率变动在±5%以内不做调整,超过±5%时需做相应调整。超额水量的水费计算只含固定价格部分,超额水量的运营价格为额定水量运营价格的1/4。服务价格不包括原水费和税收(企业所得税除外),仅为制水加工成本,特许经营期15年内的综合平均水价约为1.27元/m³。实质上,成都第六水厂B厂项目服务价格在一定程度上是锁定的。关于是否为“固定收益”,一方面,保底水量(或“基本水量”)在政企合作中属于政府承担项目最低需求量风险的制度安排,已是业界公认且操作成熟的做法;另一方面,本项目相当于保底水量为100%,其他方面的风险基本均由政府承担,因此在不少业内人士看来属于在当时特定时代背景下的“政府兜底”。
    在澳门自来水项目中,专营合约规定对所有消费者实行统一的收费标准(政府部门享受一定折扣,消防用水免费;政府对低收入家庭提供补贴)。该合约根据原水取水成本、能源、劳动力及特定管理和维护成本,每年调整水费。澳门自来水项目不是以投资收益率来制定水价,而是以服务业的基本规则来制定水价,即以收入盈利率来核定水价,在很大程度上体现了绩效导向。当然,后期实施中,受各方面因素影响,澳门自来水原水供应及付费有所变动,改由澳门特区政府和珠海方面协调。实际上,自2006年以后,澳门取自珠海的原水费用中,自来水公司承担的部分不再变动,上涨的费用全部由政府承担。
    澳门自来水项目上,政府在项目公司上有一定比例的参股(政府占股15%),且水库、水厂、管网等有关供水设施是由政府租赁给企业使用。专营合约中约定自来水公司每年支付当年水费总收入中的1.5%给政府,作为特许经营租金(即所谓的“专营费”)。对于使用政府所有的供水设施,自来水公司按专营合约约定向政府支付设施使用租金。因此,实际上,政府定期从项目公司(澳门自来水股份有限公司)获得收益分成及租金收入。
    (五)协同:成都项目监管为主,澳门项目多方协作
    成都六厂B厂项目中,政企双方关系主要体现在服务提供与监管上。其中,监管主体包括成都市建委(供水的主管部门)和成都市自来水总公司(对项目公司在线监测系统进行实时监控、同时每月对项目进行随机抽查);监管体系包括准入监管(公开国际招标)、水质监管/服务监管(自来水总公司负责)、价格监管(实质上不存在)。
    澳门项目中,政府对于企业运营的监管主要体现在两个方面:一是任命一名驻企业的常驻代表,负责企业和政府间的联系,监督企业的运作,确保企业能够按照合约约定的内容运作;二是民政总署负责对企业的供水水质状况进行检测和监督,保证消费者的利益。政企双方建立了相互信任的监管机制、良好的沟通机制,很好地协同了成本、价格、服务质量等因素,也获得了公众消费者的认可。这种协同体现在多个方面。第一,在原水费用的处理方式上,第一个25年专营合约期间,原水成本及供给方式发生变化,原水费用比重日益加大。政企双方基于协同考虑,约定特区政府补贴原水价格,与澳门自来水共同维持居民水费稳定。第二,水质监测方式上,政企两方均设置
水质检测中心,双方共同确定取样点、分别进行检测,项目公司将自行检测的结果上报政府,政府监测中心做核对性检测。自珠海的原水水质则由政府委托自来水公司进行检测。第三,共同促进节水,自来水公司作为澳门节水工作小组之一积极参与有关事务,同时政府在新专营合同中提供更大空间让自来水公司发展与水处理及供水相关的其他业务。此外,在水价调整、定期投资、“咸潮”应对等方面,各方都做到了较好的协同。
    (六)信息披露:成都项目披露有限,澳门项目全面公开
    成都六厂B厂项目除了前期公开招标文件及流程公开透明外,后续签订的特许经营协议及相关附件并未对外公开,信息披露较为有限。
    澳门自来水项目有关的专营合约、随后签订的补充协议均在特区政府公报中予以披露,相关水质监测信息也适时对外发布,透明度高。公众可以清楚了解政府和自来水公司各自的职责范围,以及相互间的协作,便于过程参与和监督,从而一起促进澳门供水服务的不断提升。
    (七)成效:成都项目局部成功,澳门项目先进典范
    成都六厂B厂项目设置基本水量(40万吨/日),一方面因产业结构调整、居民节约用水等因素当地实际用水需求不如规划预期,另一方面一墙之隔的第六水厂A厂被动经营而亏损。这在一定程度上也反映出区域水业系统优化的必要性,因为非系统设计下的水厂单元的优化很可能导致整个系统的低效。本项目中,B厂具有40万m³的供水能力,特许经营协议约定的保底水量也是40万m³。而A厂有60万m³的供水能力,由于B厂失去调节弹性,A厂实际供水量常常受区域总体水量波动影响,常在20-50万m³之间大波动,因此该厂投资、运营低效。因此,有多位业内人士评价认为,成都六厂B厂项目可以说是局部成功、整体却有遗憾,因为B厂本身合作顺利、但这是建立在A厂运营上被动和亏损的代价基础上实现的,对于当地政府而言在一定程度上以整个系统的“不经济”去确保B厂本身的成功。值得注意的是,目前国内不少地方涉及供水、排水、垃圾处理等项目中,对人口及相关变量测算普遍偏乐观,可能导致后期项目落地时需求低于预期、投入产出失衡、项目难以运转的情形。
    澳门自来水项目中,根据E20环境平台2015年受托实施《澳门自来水股份有限公司专营特许合同绩效评估报告》发现:就服务效率的提升和行业发展可持续性两个方面看,澳门自来水项目是一个成功的典范项目。项目获得成功的主要因素包括:第一,适当的模式选择是项目成功的基础。澳门项目参照法国特许经营的经验,把最终产权保留给政府,将投资经营权以专营协定的方式委托给澳门自来水公司负责。第二,战略投资人引进为项目成功提供了保障。法国苏伊士和香港新创建的合资公司为合作伙伴,专注于水业运营和服务水准的提高,体现“专业的人做专业的事”。第三,政府与企业的协同关系使成功因素得以延续。这是公共服务领域平衡政府、社会资本、公众利益的关键。当然,澳门自来水项目的成功,也有特区政治上的特殊性、经济发展水平较高、人口规模较小(2017年年底约65万人口)等因素。
    三、环境系统服务,回归改革初心
    两个项目各有特点,对当前中国PPP政策及实操均有所启发。PPP不是走流程,而是系统化、专业化、长期化的公共服务市场化实践,需要匠心精神、需要专业执行。这是提高公共服务供给质量和供给效率的基本原则,也是回归我国改革开放四十年始终为人民谋福利这一初心的内在要求。
    (一)重视前期工作
    PPP项目,尤其是水厂此类项目,项目规划、需求预测应做到科学合理,项目各类风险应在政企双方中按照由对风险最有控制力(包括控制成本最低)的一方承担相应的风险、承担的风险程度与所得到的回报大小相匹配、私营部门承担的风险要有上限等基本原则合理分担。“盈利但不暴利”,避免项目固定回报、风险兜底等现象。
    作为水厂PPP/特许经营,采取单体项目实施还是厂网一体模式,可能对政府付费责任、水价、项目运作产生哪些影响,也是需要权衡的重要事项。比如,水厂PPP项目的成效需要系统考虑, 不能因为单个水厂作为独立节点的优化而妨碍整个系统的优化;系统优化的关键在于对全过程的控制和监管, 而不仅取决于水厂这一单点的规范性。
    此外,项目可研、招标文件、合同协议文本的规范性和完备性也至关重要。在实操中,PPP合同不完备且没有调整机制或再谈判机制上的安排,将增加再谈判中的交易成本,影响PPP各方利益的关系,并影响公共产品和服务的提供。建议在PPP合同中设置再谈判机制,至少包括再谈判的触发点、再谈判的程序和争端的解决方式等条款,确保在PPP短则10年、长则30年的合作期内能够共同应对各种不确定性因素、协调好各方利益,使合作关系得以持续。
    (二)做到合法合规
    自2014年以来,我国PPP改革不断深入,相关政策日趋完善。包括《关于运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金(2014)76号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)等系列政策,对地方投融资及PPP模式应用都提出了具体的要求,划定了红线、底线。比如成都自来水第六水厂B厂和澳门自来水厂有些操作和当前的最新政策可能不太相符,如澳门项目采取非招标方式选择社会资本方;又如成都项目中原国家计委、国家外汇管理局分别为项目出具了支持函。
    PPP发展进入从数量到质量、从重建设轻运营到以运营为核心和以绩效为导向的新阶段,合规是最大的前提,也是风险控制的最基本环节。
    (三)坚持履约协同
    PPP项目成功,政府良好的信用是关键。需要厘清政府和企业双方的责权利,特别是政府需要有契约精神。PPP合同的双方,是平等的法律主体关系。政府可以和企业协商处理问题,但不能随意违约。
    PPP项目合作周期不低于10年,最长达到30年。社会资本(项目公司)是否能够提供高质量、高效率的公共服务,政府是否依约付费,是检验PPP合作是否顺利的基础。从澳门自来水项目经验看,设置中期评核机制、定期沟通机制、再谈判机制,将有利于协调双方利益关系和合作关系,确保公共服务的供给质量。
    已有不少合作失败的PPP项目案例表明,法律风险、信用风险、收益不足风险等可能导致PPP项目陷入僵局。特别需要注意的是,参与PPP项目的各方要慎用“信息优势”、“不对称优势”,在PPP合作及相关合同或协议中设定有失公允的条款。因为有失公允、显失公平的合同,在执行过程中将恶化双方的信用关系,甚至导致另一方不得不违约的情形出现。在基础设施和公共服务领域的政企合作,只有相对合理、公平的合作才能长久。
    (四)突出专业运营
    “专业的人做专业的事”。我国PPP现在进入以运营为核心、以绩效为导向的规范时代。专业运营、最终绩效怎么强调都不为过,这是PPP真正做到公共服务供给质量和供给效率提升的标志,是避免PPP项目短期工程化、融资债务化、边界模糊化的关键。突出强调专业运营和最终绩效,将倒逼社会资本提升自身专业能力,由此产生产业升级的正外部性,激励社会资本在技术和运营管理上持续创新、提质增效,最终又反过来更有效保障PPP的目标达成。在改革继续深化的当下,市政领域的政企合作,应该为足够专业、充分市场化的专业投资运营企业最好的市场环境和更大的创新空间。在公共领域,专业运营是保证运营质量、做到“物有所值”的根本保证。
    (五)促进融资落地
    和当前不少地方及参与方认为PPP合同签约作为项目落地不同,融资是真正落地的关键标志。面向包括金融机构等在内的组织进行项目推介、融资方面的市场测试、提前对接潜在融资机构等都是有助于项目融资的方式。成都六厂 B 厂BOT项目中,中标社会资本成立项目公司后,由项目公司为主体与亚洲开发银行、欧洲投资银行等金融机构集中进行融资谈判,达成一致后再同步与政府方正式签订特许经营协议。该项目在协议谈判阶段让潜在融资机构深度介入,从而确保PPP项目合同签署后即可完成融资交割。
    (六)强化信息披露
    PPP本质上是基础设施和公共服务市场化的改革,关乎政府利益和公众福祉,信息公开、社会监督是应有之义。同时,“阳光是最好的防腐剂”,信息披露对规范PPP各方行为也有不容忽视的影响力。“要有充分的信息公开,让所有的项目在阳光下运作”,不应以商业机密为名阻挠PPP合同公开。
    《关于印发<政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法>的通知 》(财金[2017]1号)等政策对PPP信息公开做了明确规定。从便于各方监督的角度,与项目有关的PPP合同、补充协议文本的及时公开,项目日常运行数据的信息公开,对项目服务绩效开展的定期与不定期评估、公众满意度调查都应列入PPP相关的制度安排中。
    (七)优化竞争体系
    目前PPP主要在于招投标环节,即引入何种社会资本、有哪些方面的资格条件、基于哪些评审标准打分,最终确定合作伙伴。公平、公正,择优选择是基本要求。对央企、民企及外企平等对待是题中之义。
    此外,引入竞争的手段不仅仅是招标,过程比较竞争也必不可少。这是通过过程控制、价格调节来实现比较竞争。社会资本进入之后,通过比较成本、比较绩效,对标分析,仍可实现竞争机制。
    (八)加快配套机制改革
    PPP本身是一种改革。规范发展、防控风险和可持续发展是当前PPP市场建设工作的重点。包括价格机制、绩效监管等在内的配套改革迫在眉睫。
    以水价机制为例。目前,我国水价由水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格和
污水处理费四部分组成。因此,从属性上,水价可分为资源水价、工程水价和环境水价。传统成本加成模式的定价机制虽在财务上具有一定的合理性,但与激励社会资本提高效率、技术创新、改善服务并不完全匹配,需要探索建立具有绩效激励与可持续发展功能、以服务质量为主要考核标准的水价机制。在水价具体构成上,水资源费、污水处理费虽有中央或地方政府通过政策文件等方式要求按规定的标准调整,但价费联动机制尚未健全、价格听证制度尚未理顺,实际水价调整滞后现象严重,而这却是供水效率和供水服务提升、做到“优质优价”的关键。僵化的水价调整机制,不利于激励水务企业提质增效,也不利于满足公众对水务服务质量提升的诉求。从更深层次进行分析,水务本质上还是属于公共服务的范畴,设施所有权和经营权分开进行运作,政府在投资上承担更多责任,而将经营、运营交由专业的社会资本,应该是“专业的人做专业的事”最基本的表现,也将有助于水务行业在运营服务“极致化”中获得新成长。
    绩效监管也是迫切需要完善的领域。随着PPP模式深入,许多细分领域出现PPP项目,且跨区域、跨领域的打包捆绑项目逐渐增多,急需建立合理、清晰、可操作的绩效标准,以及相应的依效付费机制、项目监管措施。关于履约监管,可以借鉴澳门自来水项目的做法,聘请第三方机构,不仅对社会资本(项目公司)专营合约履行情况,也对政府合约履行情况进行考核,以促进双方合作关系良性发展、公共服务的效益及效率提升。
    期满移交安排。此前真正合作期满移交的BOT项目并不多见。此轮PPP热潮中大多数项目在PPP合同及相关协议中对于期满移交的安排也多为原则性的规定。成都自来水厂六厂B厂项目特许经营协议要求项目期满后移交给市政府、市政府再通过招标确定项目运营方,而非如目前大多数PPP合同中约定的“移交给政府或政府指定的其他机构”。成都自来水六厂B厂期满移交中,根据成都市政府的安排,兴蓉集团作为成都市政府指定的接收方,接收于2017年8月10日特许期期满后的成都市自来水六厂B厂项目资产。2017年8月11日,兴蓉集团接收项目资产,并在接收项目资产后将全部项目资产转让给自来水公司(系兴蓉环境控股子公司,兴蓉环境持有自来水公司92.4%股权)。接收主体的合理确定,移交过程中的资产、设施、运营管理等细节妥善安排,资产评估、法律手续等流程规范,均可为以后PPP项目所参考。
    总之,回顾过去是为未来的路找准方向,是找回初心、坚定道路的过程。包括水务在内的市政环保领域,需要和当前我国社会主要矛盾——“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”结合起来,为客户、为公众创造价值,创造增量,在政策与市场双轮驱动的时代不忘初心、锐意改革、砥砺前行。